Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatets årsmelding 2023 (internatgruppen)

Pål Morten Andreassen
leder 

Tilsynsrådet skal etter utlendingsloven § 107a føre tilsyn med tvangsreturer, «driften av utlendingsinternatet og behandlingen av utlendingene som oppholder seg der». Dette inkluderer om behandlingen er i samsvar med norsk lov og de internertes menneskerettigheter. Sentrale menneskerettigheter er EMK artikkel 3 (vern mot tortur, nedverdigende eller umenneskelig behandling), artikkel 8 (rett til privatliv og familieliv), artikkel 9 (religionsfrihet), artikkel 10 (rett til ytringsfrihet) og artikkel 5 (rett til personlig frihet og sikkerhet). Av sistnevnte bestemmelse følger det blant annet at gjennomføringen av interneringen må ha hjemmel i nasjonal rett. Konvensjonsbestemmelsen må videre forstås slik at interneringen skal reflektere at grunnlaget for oppholdet ikke er at den internerte har begått straffbare handlinger.

Fra og med juni 2019 har Tilsynsrådet i økt utstrekning funnet grunn til å ta opp grunnleggende forhold ved internatet med overordnede utlendingsmyndigheter. I tillegg har det vært kontakt med andre instanser.

Tilsynsrådet utarbeider årsmelding ved utgangen av hvert år som ligger på rådets hjemmeside.

Tilsynsrådet har også avgitt flere høringsinnspill og hatt en mer synlig rolle i offentligheten de siste årene. Dette har vært i form av kronikker og intervjuer, der rådets sentrale vurderinger har blitt offentlig kjent. Tilsynsrådet har merket seg at mer offentlighet er angitt som en suksessfaktor i utredningen av 1. september 2023 fra POD og KDI. Etter forskrift om tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet § 5 skal Tilsynsrådet være uavhengig, og «kan ikke instrueres om sin oppgaveløsning». Tilsynsrådet har i februar 2023 presisert overfor departementet at dette gjelder også i forbindelse med rådets valg om å gi uttrykk for kritikken i media.

I utredningen av 1. september 2023 fra POD og KDI anbefales det at ordningen med et eget tilsynsråd for internatene skal videreføres, også for det tilfelle at ansvaret for utlendingsinternatet flyttes fra Politiet til Kriminalomsorgen. Tilsynsrådet er enig i denne anbefalingen.

Medlemmer

Tilsynsrådet ble første gang oppnevnt av Justisdepartementet 28. mai 2008. Justisdepartementet oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer av Tilsynsrådet for en funksjonstid på to år, jf. utlendingsinternatforskriften § 17. Antall medlemmer er ikke forskriftsbestemt. Det fremgår av andre ledd andre punktum at gjenoppnevning ikke bør skje mer enn to ganger.

Tilsynsrådets sammensetning har fra januar 2023 til og med desember 2023 vært følgende:

• Lagdommer Pål Morten Andreassen (leder internatgruppen)
• Overlege Birgit Nanki Johanne Lie (nestleder internatgruppen)
• Folkerettsrådgiver Mads Harlem (internatgruppen)
• Sykepleier Hosein Behsodi (internatgruppen)
• Psykologspesialist Heidi Wittrup Djup (varamedlem internatgruppen)
• Seniorrådgiver og ernæringsfysiolog Guro Berge Smedshaug (varamedlem internatgruppen)
• Seniorrådgiver og jurist Anders Jordet (leder tvangsreturgruppen)
• Sykepleier Tony Heyerdahl (tvangsreturgruppen)

Fra 3. oktober 2023 ble ytterligere tre medlemmer oppnevnt og forbeholdt tvangsreturmonitoreringsfunksjonen:

• Advokat Annicken Iversen (tvangsreturgruppen)
• Avdelingsdirektør og jurist Marianne Granlund (tvangsreturgruppen)
• Trygderettsdommer Espen Slettmyr (tvangsreturgruppen)

Tvangsreturmonitorering 

Ved lov av 11. juni 2021 vedtok Stortinget en ny bestemmelse i utlendingsloven § 107a om at Tilsynsrådet for Trandum også skal føre tilsyn med tvangsreturer.

Med virkning fra 1. januar 2023 fikk Tilsynsrådet tildelt oppgaven med tvangsreturmonitorering, og rådet har delt seg i to grupper. Den første gruppen blir referert til som “internatgruppen” og jobber med tilsyn av utlendingsinternatene. Den andre gruppen blir referert til som “tvangsreturgruppen” og jobber med monitorering av tvangsreturer. Tvangsreturgruppen har sin egen årsmelding som man finner på Tilsynsrådets nettsider.

Sekretariatet 

Samtidig som rådet ble tildelt den nye oppgaven, ble det også bevilget midler til et eget sekretariat. Justis- og beredskapsdepartementet besluttet å legge sekretariatet til Statens sivilrettsforvaltning. Foruten sekretariatsleder, består sekretariatet av en juridisk rådgiver, en jusstudent og nødvendige IKT, kontor- og støttefunksjoner. Videre blir sekretariatet styrket med ytterligere én ansatt i desember 2023.

Sekretariatet bistår begge gruppene i Tilsynsrådet med alle deres oppgaver. Dette innebærer blant annet kontakt med alle offentlige og private aktører, forberedelser og etterarbeid i forbindelse med tilsyn, utarbeidelse av årsmelding, faglig påfyll og sekretariatsfunksjoner av generell karakter.

Tilsynsrådet har i brev til departementet av 16. mars 2023 foreslått at forskrift om tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet § 5 gis et nytt andre ledd, som kan tydeliggjøre at sekretariatet også er uavhengig i sin oppgaveløsning. Forslaget er ikke fulgt opp av departementet. Tilsynsrådet anmoder derfor departementet å følge opp rådets forslag.

Tilsynsrådets aktivitet i 2023

Tilsynsrådet har gjennomført tre tilsyn i 2023. Ett anmeldt og ett uanmeldt tilsyn ved utlendingsinternatet ved Trandum og ett anmeldt ved utlendingsinternatet på Haraldvangen.

I tillegg har Tilsynsrådet v/ rådsleder Pål Morten Andreassen, samt sekretariatsleder Katrine Kleiven Mentzoni og rådgiver Linnea Røsjø Johanssen fra sekretariatet, vært på studietur til Genève 28. – 29. mai 2023. Formålet med turen var å få innblikk i interneringsemner som kan være relevante for politiets utlendingsinternat, samt om øvrige internasjonale utviklingstrekk som angår internering. Studieturen omfattet blant annet besøk til utlendingsinternatet Frambois.

Tilsynsrådet og sekretariatet har også vært på en ekskursjon til Migrationsverkets förvar i Märsta utenfor Stockholm den 19. september 2023.

Tilsynsrådet har gjennom året hatt kontakt med flere andre instanser, herunder blant annet Sivilombudet, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NIM), Advokatforeningen, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Røde kors.

Mandag 30. oktober 2023 hadde Tilsynsrådet for første gang møte med politisk ledelse i Justisdepartementet.

Overordnede vurderinger av driften

Tilsynsrådet fastholder sin overordnede vurdering om at internatet bærer preg av å være langt mer fengselslignende enn formålet med interneringen skulle tilsi. Dette standpunktet er grundig redegjort for i tidligere årsmeldinger. Det sentrale formålet med interneringen er at utlendingsmyndighetene har kontroll på hvor utlendingen befinner seg, slik at vedkommende ikke kan unndra seg uttransportering. Utover dette må utgangspunktet være at den internerte har krav på samme respekt for sin integritet og frihet som før interneringen. Grunnlaget for oppholdet er ikke at den internerte har begått straffbare handlinger. Etter rettspraksis fra EMD skal gjennomføringen av interneringen reflektere dette. Utlendingsforskriften bygger også på samme prinsipp, ved at restriksjoner må være forholdsmessige og nødvendige. Hensynet til sikkerhet kan være et relevant hensyn, men dette må vurderes konkret og individuelt. Dette er ikke tilfelle i dag. Tilsynsrådets syn er at det er rom for færre maktinngrep og lavere grad av kontroll, uten at dette vil gå utover sikkerheten. I tillegg mener Tilsynsrådet at det burde gjennomføres tiltak for å gi institusjonen et mer sivilt preg.

Innlåsing 

Innlåsing av de internerte er et element som bidrar til at interneringen har fått et fengselslignende preg. Internerte uttrykker til rådet at innlåsingen oppleves som belastende og viser til at de ikke er kriminelle. Flere internerte opplever dette som en psykisk påkjenning.

Pr i dag låses de internerte inn i følgende tidsrom:

• Hverdag: kl 22.00 – 07.15, samt kl 11.00 – 11.30 og kl 18.00 – 18.30.

• Helg: kl 21.00 – 10.05, samt kl 14.30 – 15.15.

Som redegjort for i Tilsynsrådets årsmeldinger for 2019-2022, mener Tilsynsrådet at rutinemessig innlåsing av de internerte, er ulovlig.

Tilsynsrådet finner grunn til å understreke at praksisen ved Trandum må vurderes på en prinsipiell måte, uten å se hen til internatets praksis og bygningens arkitektur. Ved vurderingen må det vektlegges at grunnlaget for interneringen ikke skyldes kriminalitet som den internerte har begått. På den måten er internering en særskilt form for frihetsberøvelse som skiller seg fra varetektsfengsling. Tilsynsrådet minner også om at det i forarbeidene er forutsatt at interneringen skal ha et sivilt preg og en myk gjennomføring. Den 20. april 2018 ble begrepet «internering» også presisert i loven, til erstatning for «fengsling».

Innlåsing på celler er et vesentlig inngrep i den personlige frihet og rett til privatliv. Inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov, hvilket fordrer en tilstrekkelig klar hjemmel, jf. Grunnloven § 113 og EMK artikkel 8. Det ligger ikke i en interneringskjennelse fra domstolen at den også gir rettsgrunnlag for innlåsing på celler. Kjennelsen gir adgang til frihetsberøvelse på institusjon. Murene/gjerdene på Trandum er tilstrekkelig til å forebygge enhver unndragelsesfare. De internerte er også innelåst på avdelinger. Ytterligere restriksjoner, som innlåsing på celle, krever særskilt rettsgrunnlag.

Det følger av rettspraksis fra EMD at den internerte har bevegelsesfrihet innenfor rammen av frihetsberøvelsen. Etter utlendingsloven § 107 fjerde ledd kan politiet «kontrollere og begrense utlendingens fysiske aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og livssynsutøvelse». Vilkåret for dette er at det «er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet». Bestemmelsen gir dermed ikke rettslig forankring for innlåsing på rutinemessig basis. Tvert imot forutsetter ordlyden i bestemmelsen at det skal foretas en konkret vurdering i hvert tilfelle. Politiet kan ikke bygge på en ren presumsjon om at den internertes bevegelsesfrihet medfører uro, uorden eller at det vil gå utover sikkerheten. Bakgrunnen for en eventuell innlåsing må forankres i forhold som gjelder den enkelte internerte.

Etter utlendingsloven § 107 første ledd skal en utlending som er pågrepet og internert etter utlendingsloven § 106 «som hovedregel anbringes i utlendingsinternat eller på annet særskilt tilrettelagt innkvarteringssted». Bestemmelsen gir anvisning på hvor det er tillatt å holde den internerte frihetsberøvet. Slik Tilsynsrådet ser det ligger det ikke i ordet «anbringes» at vedkommende kan låses inne på et rom, slik Borgarting lagmannsrett har antatt i dom av 30. oktober 2023. Dette representerer tvang som er vesensforskjell fra spørsmålet om hvor interneringen kan gjennomføres. Annet ledd om at utlendingsinternatet «administreres av politiet» er en ren organisatorisk bestemmelse som heller ikke gir rettsgrunnlag for tvangsbruk fra politiets side, slik tingretten antok i samme sak. Manglende ressurser er heller ikke et akseptabelt argument for en praksis med rutinemessig innlåsing.

At man ved frihetsberøvelse på lukket institusjon ikke bare kan «presumere» at den også gir anledning til innlåsing, kommer også til uttrykk i regulering som gjelder psykiatriske pasienter. I likhet med internerte er grunnlaget for frihetsberøvelsen ikke kriminalitet. Ved etablering av tvungent psykisk helsevern for psykiatriske pasienter med innleggelse på institusjon skal avgjørelse fattes av kompetent organ, med mulighet for domstolsprøving. Tvangsinnleggelsen gir ikke i seg selv anledning til innlåsing på rom, hvilket krever særskilt hjemmel. Etter bestemmelsen i psykisk helsevernloven § 4A-6 a er det adgang til nattinnlåsing av dør til pasientrom etter «en individuell vurdering». Bestemmelsen forutsetter at innlåsing innebærer ytterligere tvang som krever særskilt hjemmel. Dette fremkommer også av forarbeidene til bestemmelsen.

Tilsynsrådet nevner at praksisen ved Udlændingecenter Ellebæk i Danmark og Migrationsverkets förvar i Märsta i Sverige, er ulåste dører. Selv om praksisen ikke er direkte overførbar, indikerer dette at innlåsingspraksisen på Trandum ikke er «nødvendig», i hvert fall ikke som en rutine. Tilsynsrådet peker også på at utgangspunktet om uhindret bevegelse kommer til uttrykk i Europarådets forslag om felles regler på dette området. En praksis hvor utgangspunktet er ulåste dører, fremstår for Tilsynsrådet som mer hensiktsmessig. En slik praksis er heller ikke uforenlig med at det kan besluttes innlåsing, dersom det oppstår et konkret behov for dette. Tilsynsrådet presiserer at innlåsing må under enhver omstendighet være forholdsmessig for den enkelte internerte.

Som en følge av kritikk fra Sivilombudet ga departementet som "umiddelbart tiltak" i april 2022 føringer til Politidirektoratet (POD) i brev av 20. april 2022 om ytterligere reduksjon i antall timer i døgnet hvor de internerte er innelåst. I brevet uttrykker departementet følgende:

«Innlåsing innebærer et ytterligere inngrep i de internertes bevegelsesfrihet utover det som ligger i interneringen, som i noen grad kan være nødvendig utfra ressurshensyn sammenholdt med sikkerhetshensyn. Utenom nattestid kan imidlertid ikke ressurshensyn alene begrunne innlåsing av de internerte.»

Tilsynsrådet er ikke enig i at ressurshensyn kan tilsi innlåsing nattestid. Ressurshensyn kan heller ikke begrunne innlåsing to ganger om dagen. Departementets egne føringer om «umiddelbare tiltak» er fortsatt ikke fulgt opp. Det vises her til departementets brev til Tilsynsrådet 15. august 2023, hvor departementet gir uttrykk for at den langvarige innlåsingen i helger må reduseres, noe som fortsatt ikke er gjort. Rådets inntrykk er at utlendingsinternatet selv begrunner de lange intervallene for innlåsing i helger med ressurssituasjonen. Som nevnt er ikke dette et gyldig hensyn, heller ikke etter departementets syn.

Anbefaling:

Tilsynsrådet ber departementet, ved revidering av forskriften, gjøre det klart at innlåsing er en restriksjon som bare tillates når det er nødvendig og forholdsmessig etter en konkret vurdering. Videre anmoder rådet utlendingsmyndighetene å legge om sine rutiner for innlåsing, slik at den rutinemessige innlåsingen opphører. Et forslag er å installere hybellåser, slik Kriminalomsorgen har. Det bør fortløpende etableres rutiner for å gjøre konkrete, individuelle sikkerhetsvurderinger av den enkelte internerte.

Tilsynsrådet ber også om en umiddelbar oppfølgning av det departementet selv har gitt uttrykk for, nemlig at den lange innlåsingstiden i helger reduseres.

Kroppsvisitasjon 

Ledelsen ved utlendingsinternatene har opplyst om at det fra og med 1. januar til 16. oktober i 2023 er registrert 113 utførte kroppsvisitasjoner, hvorav 62 er gjort som ytre visitasjon og 51 gjort som to-trinns visitasjon.

I årsmeldingen for 2022 har Tilsynsrådet, med henvisning til Politiets utlendingsenhets (PU) eget tilsyn samme år, stilt spørsmål om formålet med kroppsvisitasjonene er tilstrekkelig klart. Rådet har videre spurt om «jakten» på ID-dokumenter er å anse som et legitimt formål. Dette er ikke besvart av utlendingsmyndighetene og utgjør derfor fortsatt en bekymring for Tilsynsrådet.

Kroppsvisitasjon er et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8, som bare kan forsvares dersom det foreligger lovhjemmel, legitimt formål og det er "nødvendig". Sistnevnte vilkår innebærer at formålet ikke kan oppnås med andre mindre inngripende tiltak.

Som et mindre inngripende alternativ til kroppsvisitasjoner, har Tilsynsrådet ved gjentatte anledninger anbefalt innkjøp av kroppsskannere. Kroppsskannere vil fange opp gjenstander som kan brukes som våpen, hvilket rådet antar å være det primære formålet ved kroppsvisitasjonene. Tilsynsrådet kan ikke se at det er faglig grunnlag for å hevde at skannerne ikke vil kompensere for behovet for å foreta kroppsvisitasjoner. Utlendingsmyndighetene har ikke gitt tilfredsstillende redegjørelser for det motsatte. I august 2023 har departementet i brev til Tilsynsrådet, uttrykt at det usikkert om kroppsskannere fungerer til utlendingsinternatets behov. Departementets påstand er ikke utdypet nærmere.

Usikkerhet vedrørende kroppsskanneres egnethet er derimot ikke til hinder for å prøve det ut. Tilsynsrådet har derimot fått tilbakemeldinger om at kroppsskannere er kostbare, noe som antas å være den reelle begrunnelsen. Anslagsvis ligger prisen mellom 1,5 og 2,3 millioner kroner. Kostnadsanslaget kan ikke anses som spesielt dyrt, sammenholdt med ulempene ved kroppsvisitasjoner. Hensynet til ressurser kan uansett ikke forsvare kroppsvisitasjoner.

Tilsynsrådet anbefalte innkjøp av kroppsskannere allerede i mai 2021, hvilket ble fastholdt i årsmeldingen for samme år. Kroppsskannere burde vært etablert senest desember 2022. Tilsynsrådets konklusjon er at samtlige kroppsvisitasjoner som er gjennomført i 2023 er en krenkelse av EMK artikkel 8 på grunn av forsømmelsen av å gjennomføre undersøkelsen av innsattes person med kroppsskanner. At et slikt mindre inngripende tiltak eksisterer, innebærer også at det er vanskeligere å forene kroppsvisitasjonen med forbudet mot umenneskelig behandling i EMK artikkel 3. Terskelen for krenkelse etter denne konvensjonsbestemmelsen er imidlertid høy. Tilsynsrådet tar ikke stilling til om sistnevnte bestemmelse er brutt.

Anbefaling:

Tilsynsrådet anbefaler departementet å omgående sørge for at kroppsskannere anskaffes.

Friluft 

Tilsynsrådet har tidligere påpekt at det er kritikkverdig at internerte har hatt begrenset adgang til friluftsområdene. I 2022 hadde kvinneavdelingen fri adgang til utearealet i utlåsingsperiodene, mens menn hadde tilgang til friluft ca. 4 timer på hverdager og ca. 3 timer på lørdag og søndag. Selv om dette var en økning sammenlignet med tidligere år, opprettholdt rådet sin anbefaling om å øke internertes adgang til friluft ytterligere. Anbefalingen ble begrunnet i at økt tid ute i friluft vil være positivt for den internertes fysiske og psykiske helse.

Status for dagens praksis er ifølge brev fra PU 24. november 2023 at internerte nå har fri adgang til luftegården i utlåsingstidene. Dette ble muliggjort som følge av en intern omorganisering av avdelingene grunnet lavt belegg. Omorganiseringen løste det tidligere problemet med at flere av avdelingene delte samme luftegård. Luftegårdene har treningsfasiliteter, men utover dette er det få rekreasjonsmuligheter.

Anbefaling:

Tilsynsrådet anser det som positivt at ledelsen på Trandum har imøtekommet rådets kritikk og gitt internerte fri adgang til lufteområdene i utlåsingstidene. Et ytterligere forbedringspunkt vil være å introdusere flere rekreasjonsmuligheter for de internerte i luftegårdene. Eksempelvis bør det vurderes å lage et grøntareal, slik som det er gjort i Migrationsverkets förvar i Märsta og i utlendingsinternatet Frambois. Flere rekreasjonsmuligheter og en mer innbydende luftegård kan bidra til at de internerte bruker økt tid ute i friluft, som vil kunne være helsefremmende for den internertes fysiske og psykiske helse.

Kommunikasjon 

Internertes begrensede adgang til å kommunisere med omverdenen har gjentatte ganger vært gjenstand for kritikk fra Tilsynsrådet. Ringetiden er i utgangspunktet på 105 minutter per uke. Videre har internerte kun hatt tilgang til et begrenset antall nettaviser på aktivitetssenterets to stasjonære datamaskiner (“nyhetskiosk”). Utover dette har ikke internerte tilgang til internett.

Ledelsen informerte Tilsynsrådet i svarbrev av 27. november 2023 at det legges til rette for at internerte skal kunne kommunisere via sosiale plattformer som Whatsapp, e-post eller videosamtale, dersom det er behov for det.

Tilsynsrådet fastholder at de internerte må gis rett til kommunikasjonsmidler, herunder tilgang til egne telefoner eller lånetelefoner, samt internett. Som eksempel blir det utdelt lånetelefoner uten kamera ved Migrationsverkets förvar i Märsta, som internerte kan bruke sitt eget SIM-kort i. Internerte ved förvaret i Märsta har også fri tilgang til internett, ved at det er PC-saler på förvaret. Bildet nedenfor viser en av PC-salene på förvaret i Märsta.

Dagens praksis innebærer at de internertes rett og muligheter til å kommunisere med omverdenen fortsatt er begrenset. Tilsynsrådet har våren 2023 også bedt om at de internerte gis mulighet for å henvende seg pr e-post til Tilsynsrådet, uten at de røper dette for de ansatte. Ledelsen ved utlendingsinternatene har foreløpig ikke etterkommet dette.

Det bemerkes at restriksjonene av internertes muligheter til kommunikasjon med omverden griper inn i deres rett til ytringsfrihet og privatliv. Utgangspunktet er at de internerte beholder sine rettigheter under interneringen. Tilsynsrådet minner om at inngrep i internertes rett til privatliv og ytringsfrihet må være nødvendig og forholdsmessig. Ved å bedre internertes mulighet til kommunikasjon med omverden, vil risikoen for brudd på EMK artikkel 8 og 10 reduseres.

Ledelsen har informert Tilsynsrådet i brev 27. november 2023 om at PU jobber for å etablere to PC-rom på avdelingene innen utgangen av 2023. Etableringen av internett ved internatet har tatt lang tid. Tilsynsrådet anser dette likevel som et positivt skritt i riktig retning. Fortsatt fremstår det som noe uklart for Tilsynsrådet om de internertes rett til å bruke internett er tilstrekkelig sikret. Dette bør tydeliggjøres blant annet i utlendingsinternatsforskriften.

Anbefaling:

Tilsynsrådet anbefaler at tilgang til internett tydeliggjøres som en rettighet for de internerte i utlendingsinternatsforskriften. Videre anbefaler rådet at begrensningen i ringetiden oppheves og at de internerte får fri tilgang til å bruke egen telefon eller lånetelefon uten kamera.

Mattilbud 

Ledelsen har i brev 27. november 2023 beskrevet mattilbudet ved utlendingsinternatet slik:

«Mattilbudet på utlendingsinternatet består i dag av at de innsatte har tilgang på tørrmat, pålegg (herunder halal-pålegg) og drikke fra felles kjøkken gjennom hele dagen når de ikke er innlåst på sine beboelsesrom. De innsatte har også mulighet til å ta med seg mat og oppbevare den i egne kjøleskap på beboelsesrommene. Videre blir det servert varmmat til faste tider hver dag og fra en rullerende meny på 14 ulike retter. Menyen endres jevnlig etter ønsker fra innsatte. Menyen består av næringsrike og varierte retter med kjøtt, fisk, fugl og tilbehør som ris/poteter eller salat til alle måltidene. Rettene oppfyller minstekrav til halal, og det tilbys vegetariske alternativer til innsatte som ønsker eller har behov for det.»

Anbefaling:

Rådet har merket seg politiets beskrivelse, men fastholder tidligere anbefalinger om at internatets meny bør oppgraderes, ved å tilby et mer variert kosthold som i større grad ivaretar religiøse og kulturelle kostholdshensyn. Menyen bør varieres oftere, uten at det er avhengig av anmodninger fra de internerte. Det tilbys halal-pålegg, men fortsatt ikke varme halal-måltid.

Under tilsyn i oktober ble det opplyst fra ledelsens side at ble det vurderes å igangsette en anbudsprosess for mattilbudet. I brev 27. november 2023 ble det opplyst at det vil ikke vil bli gjort «på nåværende tidspunkt». Tilsynsrådet anbefaler at utlendingsinternatet igangsetter en slik anbudsprosess.

For øvrig anbefaler Tilsynsrådet at de internerte gis økt mulighet til å selv lage sin egen mat, hvilket tidvis skjer allerede, for eksempel i forbindelse med besøk fra Røde kors på aktivitetssenterets kjøkken.

Aktivitetstilbud 

Tilsynsrådet har tidligere uttrykt sin bekymring om internatets aktivitetstilbud. Rådet har i sine foregående årsmeldinger anbefalt at aktivitetstilbudet utvides og at det tilrettelegges for at internerte kan drive med meningsfullt arbeid. Særlig matlaging har vært en populær aktivitet blant de internerte. På bakgrunn av dette, og i lys av det begrensede mattilbudet, har rådet anbefalt at det tilrettelegges for mer matlaging som aktivitet, jf. ovenfor.

Tilsynsrådet etterlyser at det etableres tilbud som har mening utover trening, underholdning og det å «slå i hjel tid». Fra besøket ved interneringsstedet Frambois noterte Tilsynsrådet at de internerte fikk tilbud om å utføre arbeid mot betaling (ca. 3 sveitserfranc (ca. 36 kroner) i timen). De lagde et produkt med hendene: tennbriketter av tre. Dette fremsto som et godt og hensiktsmessig tiltak på en måte som var egnet til å tilføre mening til hverdagen:

• Det munnet ut i et helt konkret produkt, som har en funksjon og som kan nyttes av andre.
• De internerte ble sittende ved forskjellige «stasjoner» slik at arbeidet hadde en viss variasjon.
• Arbeidet var også av en slik karakter at det kan mestres av alle. Selve arbeidet ville gitt mening også uavhengig av interneringens varighet.

De internerte har muligheter til å benytte aktivitetssenteret minimum tre ganger ukentlig, med muligheter for å kunne benytte senteret utenom fastsatte tider. Aktivitetssenteret innehar bl.a. en gymsal, spillrom, treningsrom, bordtennisbord, bibliotek m.m. Etter Tilsynsrådets syn bør det legges opp til at de internerte som rutine har daglig adgang til aktivitetssenteret og ikke bare tre ganger i uka.

Ledelsen har i svarbrev 27. november 2023 informert Tilsynsrådet om at det nå også er tre ansatte som bistår aktivitetsleder med å arrangere aktiviteter for internerte, herunder sirkeltrening, spinning, matlaging på kjøkkenet, turneringer, bingo, kinokveld m.m. PU informerte i samme svarbrev at aktivitetsteamet har et ekstra fokus på internerte med fysiske og psykiske helseutfordringer, internerte på sikkerhetsavdelingen, internerte som isolerer seg på ordinære avdelinger, samt langtidsinternerte. PU opplyser videre at de har fått positive tilbakemeldinger på prøveordningen fra de internerte.

Tilsynsrådet ser på det som positivt at aktivitetstilbudet har økt i både omfang og hyppighet, samt at aktivitetstilbudet har et særlig fokus på å inkludere og aktivisere sårbare internerte. Likevel, fremstår driften av aktivitetssenteret personavhengig, ved at aktivitetstilbudet er betinget av at bestemte ansatte er til stede på de dagene det legges til rette for aktiviteter. Et forbedringspunkt vil være å systematisere tilbudet til å ikke lenger være personavhengig.

Anbefaling:

Tilsynsrådet anbefaler at aktivitetstilbudet systematiseres og operasjonaliseres. Videre anbefaler rådet at det utredes om de internerte kan få tilbud om å utføre arbeid som avlønnes i en eller annen form.

Utelukkelse fra fellesskap

Tilsynsrådet har tidligere uttrykt bekymring for et høyt antall fattede vedtak om utelukkelse fra fellesskap. Rådet minner om at utelukkelse fra fellesskap, herunder innsettelse på sikkerhetsavdelingen, må være “siste utvei”. Det er høy terskel for å fatte vedtak om innsettelse på sikkerhetscelle. Kriteriet «strengt nødvendig» er strengere enn i Kriminalomsorgen, hvor vilkåret er «nødvendig», jf. straffegjennomføringsloven § 37 første ledd.

Rådet har mottatt vedtak om restriksjoner for perioden januar til april 2023. Rådet fikk tilsendt 49 vedtak som omfattet 33 personer. Vedtakene var fordelt på 30 menn og 3 kvinner. Rådet arbeider med å gjennomgå vedtakene for å kunne vurdere relevante problemstillinger knyttet til utelukkelse fra fellesskap. Rådet vil jobbe videre med tematikken i 2024, herunder spørsmålet om de internertes klageadgang er reell og effektiv.

Anbefaling:

Tilsynsrådet anbefaler at det kan være hensiktsmessig å arbeide systematisk med forebyggende tiltak, evaluering av praksis, samt sikre gode rutiner som ivaretar internertes medvirkning i spørsmål som gjelder utelukkelse fra fellesskap.

Uniformering

Tilsynsrådet anbefaler at de ansatte bruker sivile klær eller at tar i bruk uniformer med et mer dempet «maktspråk». For Tilsynsrådet fremstår uniformeringen på Trandum som uforholdsmessig sett hen til formålet med interneringen. Uniformer kan bidra til å skape unødig avstand mellom ansatte og internerte. I den forbindelse gjør Tilsynsrådet oppmerksom på at det er en tendens til at de internerte av PU omtales som «innsatte», en begrepsbruk som kan gi assosiasjoner til personer som er straffedømte og innsatt i fengsler. Både begrepsbruk og annen symbolbruk kan påvirke holdningene ansatte og internerte møter hverandre med, samt rettferdiggjøre eller begrunne praksis. Skillet mellom internerte og innsatte i fengsler blir særlig viktig dersom Kriminalomsorgen skal overta driften. Ved utlendingsinternatet Frambois i Sveits går de ansatte delvis sivilt kledd, og ved Migrationsverkets förvar i Märsta i Sverige har de ansatte nøytral uniformering med navneskilt og logo. En slik endring vil være i samsvar med forarbeidene til utlendingsloven som forutsetter at utlendingsinternatet skal driftes med en mer sivil fremtoning. Tilsynsrådet peker på betydningen av å vektlegge hensynet til dynamisk sikkerhet, som Trandums ledelse selv anerkjenner, fremfor statisk sikkerhet. Et dempet maktspråk vil kunne virke konfliktforebyggende, samt redusere utlendingsinternatets fengselslignende preg.

Anbefaling:

Ansattes uniformering er per i dag uendret siden Tilsynsrådets tidligere anbefalinger. Rådet fastholder derfor sin anbefaling om å nedskalere ansattes uniformering.

Utviklingsarbeid på systemnivå 

Kritikken fra Tilsynsrådet og andre aktører tilsier at det er behov for endringer i den grunnleggende driften av utlendingsinternatet. Tilsynsrådet anser det derfor som positivt at departementet har igangsatt flere prosesser som ledd i dette utviklingsarbeidet. Samtidig understreker Tilsynsrådet behovet for at departementet prioriterer fremdriften av disse prosessene. Nedenfor gis noen nærmere merknader til de tre største prosessene som er initiert.

Omleggingen av helsetilbudet 

Tilsynsrådet redegjorde i 2019 for at helsetilbudet på Trandum bør underlegges den offentlige helsetjenesten. Det er positivt at det nå er enighet om denne omleggingen. Det midlertidige helsetilbudet som ivaretas av et privat legefirma fremstår ikke som robust. Legen er kun tilgjengelig ved internatet på kveldstid. Ofte er det underbemanning av sykepleiere. Det er avsatt penger på statsbudsjettet for 2024 til overføringen av helsetjenesten til kommunen, og rådet ber om at denne gjennomføres så snart som mulig. Rådet ber derfor om at omleggingen gjennomføres så snart som mulig.

Uavhengig omleggingen har Tilsynsrådet anbefalt at det gjøres justeringer i regelverket som gjør det klart at de internerte har fulle helserettigheter i samsvar med Helsedirektoratets forslag i "Utredning om organisering av helsetjenester ved utlendingsinternat Trandum" av 15. desember 2021 side 12.

Gjeldende forskrift om Politiets utlendingsinternat § 5 innebærer at de internerte får rett til den helsehjelp legen gir henvisning til, noe som synes oversett i Borgarting lagmannsretts dom av 30. oktober 2023. Sammenholdt med at legen har plikt til å opptre medisinsk forsvarlig, innebærer dette at internerte allerede har vide rettigheter etter norsk rett. I tillegg kan det bemerkes at internertes helserettigheter er vide etter ØSK artikkel 12 og EMK artikkel 3. Det følger av sistnevnte konvensjonsbestemmelse at staten har et særskilt ansvar for helsen til frihetsberøvede personer. I saken Blokhin mot Russland avsnitt 137 ga EMD uttrykk for at helsetilbudet må være på et nivå som kan sammenlignes med det som statlige myndigheter har forpliktet seg til å gi befolkningen som helhet.

Forskjellen mellom det som følger av internertes nåværende helserettigheter og fulle helserettigheter fremstår som marginal og akademisk. En regel som gir fulle helserettigheter vil derfor være å foretrekke også av rettstekniske grunner.

Internerte har videre et behov for å bli møtt med økt kompetanse innen psykisk helsehjelp, traume- og kriseforståelse, traumebevisst omsorg og følger etter tortur. Tilsynsrådet har derfor anbefalt at det forskriftsfestes at internerte sikres tilgang til psykologkompetanse.

Revisjon av utlendingsforskriften 

Det er positivt at Justisdepartementet som følge av kritikken mot driften av Trandum har varslet revisjon av utlendingsinternatforskriften. Dette har imidlertid trukket ut i tid. Forslag til ny forskrift foreligger fortsatt ikke ved ferdigstillelsen av denne årsmeldingen.

Regelverksendringer må skje i samsvar med menneskerettslige standarder og på en måte som sikrer at behovet for restriksjoner vurderes på en konkret måte som er forholdsmessig for den enkelte internerte.

Flytting av ansvaret fra Politiet til Kriminalomsorgen

Med grunnlag i kritikken av driften av utlendingsinternatet fra Tilsynsrådet og andre instanser, ga Justis- og beredskapsdepartementet 24. august 2022 Politidirektoratet (POD) og Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) i oppdrag å utrede om ansvaret for driften av Politiets utlendingsinternat bør overdras fra politiet til kriminalomsorgen. Direktoratenes utredning ble ferdigstilt 1. september 2023.

I utredningen anbefaler direktoratene at ansvaret for Politiets utlendingsinternat overføres til kriminalomsorgen. Det poengteres at det er avgjørende for anbefalingen at driften skal ivareta de internertes menneskerettigheter, og sikkerhetstiltak skal baseres på gode individuelle vurderinger som tilrettelegger for lavest mulig sikkerhetsnivå for den enkelte. Videre fremgår det av utredningen at kriminalomsorgen har bedre forutsetninger enn politiet til å drifte internatet med lavest mulig sikkerhetsnivå og gi de internerte et kvalitativt bedre tilbud enn i dag.

Tilsynsrådet anbefalte i møte med departementet 30. oktober 2023 at ansvaret for driften flyttes i samsvar med utredningen. Videre bør departementet merke seg begrunnelsen sammenholdt med at de som i dag har ansvaret for driften har vært godt representert underveis i utredningen. Utredningen er grundig og godt faglig fundert. Driften av utlendingsinternatet i politiets ansvarsperiode på om lag 20 år har hatt vesentlige mangler. Rådet er enig i at kriminalomsorgen operativt sett, sannsynligvis har bedre forutsetninger enn politiet til å drifte utlendingsinternatet og implementere nødvendige praksisjusteringer.

Et annet moment i vurderingen til Tilsynsrådet om at det er fornuftig å overføre ansvaret til kriminalomsorgen, er at vi ikke kan se det finnes andre instanser i Norge som er bedre egnet til å ivareta interneringen på en god måte.

Selv om Tilsynsrådet ser at det er fornuftig å overføre ansvaret for utlendingsinternatet til kriminalomsorgen, vil rådet likevel fremheve enkelte aspekter og forutsetninger som må hensyntas ved en flytting av ansvaret:

• Det at ansvaret for interneringen driftes av politiet kan i en viss grad bidra til å stigmatisere de internerte som kriminelle. Det kan hevdes at risikoen for en slik stigmatisering er større om internatet driftes av kriminalomsorgen. Tilsynsrådet ber derfor om at man ved gjennomføringen foretar grep som kompenserer for dette. Tilsynsrådet foreslår at KDI gis et nytt navn som reflekterer den nye oppgaven, eksempelvis Direktoratet for kriminalomsorg og internering. Videre anbefaler rådet at det etableres en egen avdeling i direktoratet som bærer et navn som reflekterer interneringsformålet og ikke straffegjennomføringsformålet. Det må også etableres systemer som sikrer at elementer av straffegjennomføringsformålet i kriminalomsorgen ikke smitter over på gjennomføringen av interneringen.

• Som angitt i utredningen må det antas at kriminalomsorgen blant annet har bedre forutsetninger for å operere med differensierte sikkerhetsnivåer. Tilsynsrådet forventer at flyttingen av ansvaret gjennomføres på en måte som faktisk sikrer at formålet om et mer avdempet og tilpasset kontrollregime oppfylles.

• I utredningen anbefaler direktoratene at departementet fatter en snarlig beslutning om oppfølgning av utredningen. Dette er Tilsynsrådet enig i, og vi ga uttrykk for dette i møte 30. oktober 2023 med politisk ledelse. Beslutning foreligger ikke på skrivende tidspunkt. Tilsynsrådet ber om at dette nå gis prioritet.

Tilsynsrådets kontakt med utlendingsinternatets ledelse og ansatte

Utlendingsinternatets ledelse har lagt godt til rette for rådets gjennomføring av stedlige tilsyn. Tilsynsrådet og sekretariatet har hatt god og saklig dialog med ledelsen. I oktober 2023 bidro Tilsynsrådet, på forespørsel fra PU, med et innlegg under Trandums internseminar, hvor de ansatte ble gitt anledning til å stille spørsmål om tilsynsvirksomheten.

Tilsynsrådets inntrykk er at de ansatte i hovedsak opptrer profesjonelt og nedlegger mye innsats for å gjøre hverdagen bedre for de internerte. De ansatte besitter mye verdifull kompetanse, og det kan derfor være en fordel at flyttingen av ansvaret for Trandum gjennomføres som en virksomhetsoverdragelse som foreslått i utredningen fra POD/KDI av 1. september 2023.

Samtidig understreker Tilsynsrådet at det i ethvert arbeid med mennesker, vil foreligge et behov for faglig og personlig utvikling, både av hensyn til egen rolleutforming og av hensyn til brukerne man er satt til å følge opp. Det antas å være både i de internertes og de ansattes interesse at det prioriteres tid og ressurser som kan gi ansatte mulighet for kollegaveiledning, kompetansepåfyll og refleksjon rundt eget arbeid og rolle. Dette kan i sin tur føre til nye perspektiv på arbeidets utforming og utforskning av muligheter for praksisendring på individuelt nivå og/eller systemnivå. Tilsynsrådet antar, i likhet med utredningen side 101, at tilbudet til Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) i større grad kan ivareta og styrke de ansattes kompetanse enn det som tilbys i dag.